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| 本文作者： 王剛 | 2021-03-14 13:10 |
近日，京東集團(tuán)副總裁、京東科技集團(tuán)數(shù)字城市群總裁鄭宇發(fā)表署名文章《大數(shù)據(jù)+人工智能推動市域治理模式變革》。鄭宇認(rèn)為，數(shù)字政府分為五大發(fā)展階段，市域治理包含而又高于市域社會治理。此外，鄭宇詳細(xì)解析了位于南通的全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心如何在體制機(jī)制創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)的雙輪驅(qū)動下，成為全國市域治理標(biāo)桿案例。
京東集團(tuán)副總裁、京東科技集團(tuán)數(shù)字城市群總裁鄭宇
以下為鄭宇署名文章全文。
黨的十八大以來，國家層面就推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化提供了行動指南。市域治理是國家治理在市域范圍的具體實(shí)施，是國家治理的重要基石，在國家治理體系中具有承上啟下的作用。市域?qū)用婢哂休^為完備的治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級，處于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線位置。
數(shù)字政府的五大發(fā)展階段
筆者認(rèn)為，數(shù)字政府的發(fā)展從政府管控，到政府治理，再到政府與居民共建、共治、共享，一共可以分為五個階段。
第一階段是城市中各個垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化，即面向單個業(yè)務(wù)部門，解決部門業(yè)務(wù)應(yīng)用中的需求和難點(diǎn)，比如交通信息系統(tǒng)、環(huán)境信息系統(tǒng)等，各系統(tǒng)之間不互聯(lián)、不互通。
第二階段是一網(wǎng)通辦，在這個階段，政府把對居民和企業(yè)的政務(wù)服務(wù)集中到一個辦事大廳，或者整合到一個APP上，實(shí)現(xiàn)一站式辦理或不見面辦理。
第三階段是垂直領(lǐng)域的智能大腦，這個階段開始打通一些部門的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)和智能算法仍然只服務(wù)于單個部門的業(yè)務(wù)，比如交通大腦、環(huán)境大腦等。
第四階段是城市治理一網(wǎng)統(tǒng)管，也就是市域治理現(xiàn)代化——它是城市管理的新一代基礎(chǔ)設(shè)施，架構(gòu)于各部門已有垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)之上，將城管、應(yīng)急、綜合治理等市域治理網(wǎng)絡(luò)（和系統(tǒng)）全面打通，向上可為市委市政府領(lǐng)導(dǎo)提供輔助決策，向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)，支撐基層治理。
第五階段是一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)統(tǒng)管的雙網(wǎng)融合階段，即面向全市域范圍，實(shí)現(xiàn)政府辦公一網(wǎng)協(xié)同、城市治理一網(wǎng)統(tǒng)管和政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，以協(xié)同辦公帶動“雙網(wǎng)”融合，“三屏”聯(lián)動（“大屏”在指揮中心實(shí)現(xiàn)平時(shí)觀指標(biāo)、看態(tài)勢，戰(zhàn)時(shí)做會商、觀處置；“中屏”在電腦桌面上為工作人員提供事件接入、分撥流轉(zhuǎn)、指揮調(diào)度、平臺管理等能力；“小屏”支持一線工作人員在移動終端上接受指令、處置事件和上報(bào)信息，同時(shí)支持城市管理者隨時(shí)隨地了解城市運(yùn)行態(tài)勢，科學(xué)研判輔助決策，進(jìn)行遠(yuǎn)程指揮調(diào)控）。
市域治理、市域社會治理和一網(wǎng)統(tǒng)管的關(guān)系
市域社會治理是市域治理的重要組成部分，而市域治理同時(shí)還包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明等其他五位一體的重要方面，即市域治理包含而又高于市域社會治理。另外，由于大部分社會治理工作都跟人們的社會活動和行為相關(guān)，市域社會治理也或多或少帶有（但也不限于）基層治理的屬性，但把社會治理的地域空間擴(kuò)展到了全市范圍（即市域+社會治理）。
因此，市域治理意味著全方位、全覆蓋、成體系的城市治理，在應(yīng)用版圖上包含而又高于市域社會治理，在地域空間上既包含全市范圍的協(xié)調(diào)聯(lián)動也包含基層治理的“最后一公里”。
由于工作性質(zhì)決定（其內(nèi)容跟之前的社會綜合治理有很大相關(guān)度），市域社會治理通常由政法委牽頭實(shí)施，而市域治理一般由類似城市運(yùn)行局（或市域治理指揮中心）這樣的機(jī)構(gòu)作為業(yè)務(wù)單位驅(qū)動，和大數(shù)據(jù)局一起推動實(shí)施。
一網(wǎng)統(tǒng)管是市域治理的基礎(chǔ)設(shè)施，在數(shù)據(jù)聯(lián)通的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將城管網(wǎng)、應(yīng)急網(wǎng)、綜合治理網(wǎng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)全面打通，向上可為城市管理者提供分析研判-輔助決策、監(jiān)測預(yù)警-防范風(fēng)險(xiǎn)、聯(lián)動指揮-行政問效三大主要價(jià)值；向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)、基層網(wǎng)格員和百姓，更好地促進(jìn)基層治理和群防群治。
為了提升城市治理的精細(xì)度，實(shí)現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的格局，市域治理在一網(wǎng)統(tǒng)管的基礎(chǔ)設(shè)施上，還需要抓住治理末梢。社區(qū)作為城市治理的“最后一公里”，需要在基層工作人員賦能、基層隊(duì)伍間協(xié)作和群眾有生力量激發(fā)三個層面進(jìn)一步深化。
首先，基層工作人員充當(dāng)了大部分治理工作的執(zhí)行者、信息的收集者和事件的發(fā)起者，為了提高基層工作人員的治理能力和治理效率，需要利用一網(wǎng)統(tǒng)管體系將基層的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)跟各個委辦局全面打通，讓基層工作人員能夠?qū)l(fā)現(xiàn)的線索和難題精準(zhǔn)推送至相關(guān)部門進(jìn)行快速解決，做到“街道吹哨，部門報(bào)道”。
其次，不同部門的基層治理隊(duì)伍也可以利用這套一網(wǎng)統(tǒng)管體系相互高效協(xié)同。例如，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)了井蓋出現(xiàn)了問題（但他們并不是相應(yīng)的處置部門），可以利用手持設(shè)備及時(shí)向指揮中心通報(bào)，然后由指揮中心第一時(shí)間自動派發(fā)周邊的城管人員前來處置。
最后，在社區(qū)這個場景里，廣大人民也是城市治理的有生力量。利用一網(wǎng)統(tǒng)管體系將12345市民熱線接入并與城管、應(yīng)急、綜治等系統(tǒng)打通，讓廣大人民發(fā)揮好群防群治的作用，跟政府一起實(shí)現(xiàn)城市治理的共建、共治、共享。例如市民通過12345電話熱線或APP上報(bào)社區(qū)周邊有大量玻璃碴，市域治理現(xiàn)代化指揮中心就能快速受理，準(zhǔn)確派單至相關(guān)職能部門進(jìn)行處置；處理完畢后，相關(guān)部門還能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給市民一個反饋。
南通市域治理現(xiàn)代化實(shí)踐
長期以來，數(shù)據(jù)共享難、部門協(xié)同難、源頭防控難、融合應(yīng)用難等問題，倒逼市域治理必須全面深化改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)勢統(tǒng)籌推進(jìn)，開辟發(fā)展新路。
處于長三角一體化核心區(qū)的南通，勇立潮頭、敢為人先，在新發(fā)展階段探索出一條具有時(shí)代特征、地方特色的市域治理現(xiàn)代化新路。南通市整合了網(wǎng)格化服務(wù)管理、12345、數(shù)字城管、大數(shù)據(jù)管理等職責(zé)，在京東科技的技術(shù)支撐下，于2020年6月19日建成了全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心。通過匯聚全市域各縣（市）區(qū)、各部門全量數(shù)據(jù)、視頻資源，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一、高效、智能，橫向到邊、縱向到底的全新市域治理現(xiàn)代化指揮體系。
南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心指揮大廳
全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心為何能落戶南通？首先，南通有謀劃。南通市委、市政府將“把治理效能轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能，推動市域治理現(xiàn)代化走在前列”列為2020年全市重點(diǎn)工作。成立市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)小組，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任雙組長，按照 “五位一體”思路，親自謀劃、強(qiáng)勢推進(jìn)。
其次，南通有基礎(chǔ)。南通市開創(chuàng)性地在2017年組建了全省第一家大數(shù)據(jù)管理局，強(qiáng)勢推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享歸集與交換，運(yùn)用考核的方式，對各委辦局的數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)及時(shí)更新、數(shù)據(jù)質(zhì)量等情況進(jìn)行閉環(huán)問效，促使各部門按照要求主動匯聚和更新數(shù)據(jù)資產(chǎn)，做到數(shù)據(jù)“落得下，管得住，用得好”。這種機(jī)制體制創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)的有力配合和雙輪驅(qū)動，夯實(shí)了整個智能城市建設(shè)的數(shù)據(jù)底座。
指揮中心的第一個亮點(diǎn)是全域感知、精準(zhǔn)把控，指的是對城市運(yùn)行情況、運(yùn)行脈搏進(jìn)行整體性的感知和把控，包括以傳感器為中心的感知和以人為中心的感知兩個部分。中心將南通所有兩客一危車輛、公交車、出租車、網(wǎng)約車以及所有船舶的實(shí)時(shí)位置在大屏上進(jìn)行展現(xiàn)，此外還接入了空氣、降塵、噪聲、水質(zhì)等等環(huán)境監(jiān)測的傳感器；通過網(wǎng)絡(luò)輿情信息和12345民眾反映情況的接入，實(shí)現(xiàn)了以人為中心的對城市的感知。
指揮中心的第二個亮點(diǎn)是城市數(shù)據(jù)的全量匯聚和實(shí)時(shí)共享。有了上述傳感信息之后，通過京東科技特色的城市操作系統(tǒng)當(dāng)中的數(shù)據(jù)直通車技術(shù)，對于城市政務(wù)數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)以及IoT視頻類數(shù)據(jù)進(jìn)行全量接入。與一般的共享交換平臺或大數(shù)據(jù)平臺相比，城市操作系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接入種類更加豐富、接入方式更加便捷，數(shù)據(jù)接入的質(zhì)量也更高、更穩(wěn)定。中心已經(jīng)接入了全南通市75個單位的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的體量接近百億條。
指揮中心的第三個亮點(diǎn)是數(shù)據(jù)融合、專題整合。指揮中心的建設(shè)，對全市域數(shù)據(jù)進(jìn)行了匯聚、治理、共享，并基于此開發(fā)了1張總體態(tài)勢圖和16張專題圖，對南通城市運(yùn)行的方方面面“一屏統(tǒng)覽”。每一張專題圖都是站在城市管理者的角度，基于跨部門的數(shù)據(jù)，對相關(guān)專題的業(yè)務(wù)進(jìn)行支撐和提升。
比如，社會治理專題圖為社會治理過程中遇到的問題與進(jìn)展進(jìn)行全面展示，按照組織領(lǐng)導(dǎo)、宗旨基礎(chǔ)、政法辦案、試點(diǎn)運(yùn)行、網(wǎng)格運(yùn)行和社會穩(wěn)定6個大板塊和32個拓展應(yīng)用，對于全南通市的治理情況進(jìn)行全景呈現(xiàn)。
再比如，城管一張圖接入政法委和公安方面的視頻數(shù)據(jù)，并進(jìn)行視頻圖像的分析，對無照經(jīng)營游商的出街經(jīng)營、出店經(jīng)營情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)線索之后，指揮中心和數(shù)字城管的系統(tǒng)進(jìn)行對接，要求城管定時(shí)進(jìn)行上門核查。
指揮中心的第四個亮點(diǎn)是深挖數(shù)據(jù)、知識賦能。數(shù)據(jù)不僅僅支撐簡單的查詢服務(wù)，還能通過多種人工智能算法模型，對數(shù)據(jù)進(jìn)行深挖、加工和分析，形成一系列的知識，再通過這些知識助力城市管理者更好地解決各類城市場景中遇到的問題?；谶@些算法模型，南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心開發(fā)了包括?；啡鞒瘫O(jiān)管、群租房治理、產(chǎn)業(yè)鏈健康度分析、渣土車健康管控等十多個城市應(yīng)用場景。
南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心外景
值得關(guān)注的是，指揮中心還能為城市管理者提供分析研判、輔助決策，監(jiān)測預(yù)警、防范風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)動指揮、行政問效三大核心價(jià)值。
具體來說，分析研判系統(tǒng)通過整合政務(wù)、loT、互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)分析的工具，再通過平臺把工具開放出來，分享給行業(yè)專家。結(jié)合數(shù)據(jù)與專家判斷，形成分析研判報(bào)告提供給政府決策者。該系統(tǒng)為政府提供問題成因及政策建議，大大提高決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。
在監(jiān)測預(yù)警方面，市域治理現(xiàn)代化平臺利用數(shù)據(jù)背后的知識發(fā)現(xiàn)隱患，并將監(jiān)測預(yù)警與聯(lián)動指揮和行政問效形成閉環(huán)。根據(jù)數(shù)據(jù)對整個政府的辦事效率做出問效并優(yōu)化流程，從而優(yōu)化政府的治理效率。
場景應(yīng)用案例——?；啡鞒瘫O(jiān)管
危化品的管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲、運(yùn)輸、使用和處置六大環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)企業(yè)、設(shè)備、人員、車輛、船舶、品類、事件七大要素，涉及到應(yīng)急辦、運(yùn)輸局、環(huán)衛(wèi)、公安等9個政府部門，業(yè)務(wù)邏輯非常復(fù)雜，監(jiān)管十分困難。如何利用市域治理現(xiàn)代化平臺實(shí)現(xiàn)對?；返娜鞒瘫O(jiān)測預(yù)警？
首先，市域治理現(xiàn)代化平臺利用數(shù)據(jù)直通車提供的各種接口，實(shí)時(shí)采集、匯聚政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)臄?shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)（如企業(yè)的工商注冊信息、年檢信息、產(chǎn)量信息、處罰信息等）被存儲到結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型中；倉庫的傳感器，運(yùn)輸車輛的GPS 軌跡，工廠用水、用電的信息被存儲到時(shí)空數(shù)據(jù)模型中；工廠和街道攝像頭采集的視頻數(shù)據(jù)則以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型存儲起來。
利用時(shí)空數(shù)據(jù)引擎，我們?yōu)檫@三類數(shù)據(jù)都做好索引，并提供高效的查詢算法。
例如，對于?；愤\(yùn)輸車輛不斷產(chǎn)生的軌跡數(shù)據(jù)，我們可以計(jì)算其駐留點(diǎn)，并通過將計(jì)算出的駐留點(diǎn)，與?；菲髽I(yè)進(jìn)行高效的匹配來發(fā)現(xiàn)問題。如果?；奋囕v多次?？磕硞€關(guān)停的?；菲髽I(yè)，則說明這個企業(yè)存在非法復(fù)工生產(chǎn)的可能性，這時(shí)應(yīng)該及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查。因?yàn)樵诓痪邆浜细裆a(chǎn)條件下生產(chǎn)?；肥菍?dǎo)致危化品事件的主要原因之一。
此外，如果車輛多次?？康牡攸c(diǎn)附近沒有任何在冊的?；菲髽I(yè)，也沒有飯店和加油站一類的興趣點(diǎn)，則有很大概率說明這些車輛在給黑工廠和小作坊運(yùn)送貨物，這也是非常危險(xiǎn)的。另外，時(shí)空數(shù)據(jù)引擎通過把?；奋囕v產(chǎn)生的實(shí)際運(yùn)行軌跡和車輛提報(bào)的規(guī)定路線進(jìn)行對比，一旦發(fā)現(xiàn)?；奋囕v偏離規(guī)定路線，可以在第一時(shí)間預(yù)警。同時(shí)，利用時(shí)空數(shù)據(jù)引擎的可達(dá)區(qū)域查詢功能，可提前預(yù)判該車輛5 分鐘內(nèi)可能到達(dá)的區(qū)域，并通知這些區(qū)域內(nèi)的交警在適當(dāng)?shù)奈恢眠M(jìn)行攔截。
利用城市操作系統(tǒng)中的時(shí)空AI引擎，融合?；奋囕v的運(yùn)輸軌跡、?；菲髽I(yè)的地域分布、生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)、倉庫管理數(shù)據(jù)和城市各區(qū)域的人口密度，并結(jié)合之前出現(xiàn)的?；肥鹿?，我們可以預(yù)測各地區(qū)的危化品風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，對于高潛在風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域提供預(yù)警信息，防患于未然。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)（如企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)）不是全部在政府部門，我們可以利用聯(lián)邦數(shù)字網(wǎng)關(guān)來實(shí)現(xiàn)企業(yè)和政府?dāng)?shù)據(jù)的知識共享，在保證雙方原始數(shù)據(jù)不離開各自服務(wù)器的前提下，實(shí)現(xiàn)?；返谋O(jiān)測預(yù)警。
最后，利用市域治理現(xiàn)代化平臺的數(shù)字孿生系統(tǒng)，可以看到預(yù)警車輛當(dāng)前的狀態(tài)和位置以及未來可能到達(dá)的區(qū)域，在地圖上直接查找到周邊的警力信息，通過鼠標(biāo)直接點(diǎn)擊某個具體的警員，下發(fā)具體任務(wù)（包括車輛信息、當(dāng)前線路以及未來可能要經(jīng)過的路口等信息）。隨后，可以通過在數(shù)字孿生系統(tǒng)中調(diào)取的攝像頭信息來查看交警的攔截和處罰過程。這些過程都在虛實(shí)交互中完成，把人的智能和數(shù)據(jù)智能深入地融合在一起。
對事件的核實(shí)查處過程及結(jié)果，通過指揮中心的“行政問效”功能進(jìn)行全流程的跟蹤溯源和問效。行政問效功能和分析研判、監(jiān)測預(yù)警、聯(lián)動指揮功能構(gòu)成一個完整的閉環(huán)，推動市域治理體系和治理能力的持續(xù)效能提升。
南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心的?；啡鞒瘫O(jiān)管系統(tǒng)自去年6月底上線至今年2月份共發(fā)出1817項(xiàng)監(jiān)測預(yù)警，其中車輛異常駐留點(diǎn)296項(xiàng)、企業(yè)證照數(shù)據(jù)異常848家、疲勞駕駛261條，非營運(yùn)車輛異常軌跡410項(xiàng)、車輛夜間違規(guī)駕駛1項(xiàng)、車輛未按規(guī)定路線行駛1項(xiàng)。自2020年8月份以來，新發(fā)現(xiàn)并核實(shí)20起危險(xiǎn)化學(xué)品安全隱患事件，其中非法生產(chǎn)8家、非法復(fù)工2家，非法存儲3家，移動加油4家，以及危廢物異常轉(zhuǎn)移3家，其余更多線索還在進(jìn)一步核查之中。
結(jié)束語
市域治理現(xiàn)代化對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有重要意義。要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以數(shù)據(jù)驅(qū)動治理模式創(chuàng)新，搭建多方共同治理的新平臺，全面提升城市治理能力和治理現(xiàn)代化水平。
南通市與京東科技共同打造的全國首個市域治理現(xiàn)代化指揮中心，是對國家一系列市域治理現(xiàn)代化部署的完整落地，通過“摸石頭過河”的人工智能+大數(shù)據(jù)創(chuàng)新實(shí)踐落地，換取了市域治理現(xiàn)代化可復(fù)制化、可定制化的成熟操作經(jīng)驗(yàn)。在科技企業(yè)的加持下，“點(diǎn)帶線，線帶面”，市域治理現(xiàn)代化未來可期。
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